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关于我县社区养老的思考和建议
时间:
2015-08-01 09:34
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未知
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admin
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关于我县社区养老的思考和建议

调研报告的报告双流县人大常委会副主任  何果明
 
       随着我国人口老龄化问题日益扩大,老人的健康养老服务已成为党和政府亟待研究解决的重要课题,据统计,成都市60岁以上的老年人已达223.25万人,占全市总人口的15.75%,新双流总人口52.5万人,60岁以上的老年人已达91671人,占全县总人口的17.5%,加之城乡统筹人口在集中居住区居住。全县仅有8所公建公营敬老院,已无法满足和不能适应居家老年人的需要,社区养老(居家养老)势在必行,已成为我县迫在眉睫尽快研究解决的问题。
       “社区养老”是以家庭养老为主,社区机构养老为辅,在为居家老人照料服务方面,又以上门服务为主,托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。社区养老不是家庭养老,而是社区中的在家养老,社区养老不是社会养老,而是将社会养老中的服务引入社区,实行社区的在家养老。它吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性,是针对中国社会转型期在21世纪上半叶所面临的巨大老龄化问题所提出的一种新型养老方式。


       近年来,我县一直致力于建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑并相互配套的养老服务体系,推动养老服务业快速发展,确保实现《双流县老龄事业发展“十二五”规划》提出的明确目标:到2015年底,初步形成“9073”养老格局,即90%的老年   人通过自我照料和社区服务实现居家养老,7%的老年人通过社区提供的各种专业化服务实现社区照料养老,3%的老年人通过入住养老机构实现集中养老;全县养老机构总床位数达到户籍老年人口数的3%以上。从现实需求和规划目标看,97%的老年人需要通过社区提供服务来实现养老,社区养老是我县也是我国应对人口老龄化问题的必不可少的重要举措。
       一、我县养老事业发展的基本情况
       (一)从机构养老角度来看我县养老情况
       养老机构是社会养老专有名词,是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。它可以是独立的法人机构,也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构,如老年社会福利院、养老院、老年公寓、敬老院、居家养老服务站、社区微型养老院等机构。
       据统计,新双流共建成养老机构25家,分布情况如下表:
表一:
序号 机构地址 养老机构类型(数量) 小计
国  办
敬老院
民 办
养老院
居家养老
服 务 站
社区微型养老机构 公建民营养老 机 构
1 东升街道 1   1 1 1 4
2 金桥镇 1         1
3 黄水镇           0
4 九江镇 1   1 1   3
5 彭镇     1     1
6 西航港街道 1 1 3     5
7 永安镇 1 1 2     4
8 黄龙溪镇 1   2 1   4
9 公兴镇           0
10 胜利镇 1         1
11 黄甲街道 1   1     2
合计 8 2 11 3 1 25
       2014年纳入民生工作目标的项目有,启动县福利院建设(选址于公兴街道藕塘村,拟建床位600张);建设3个市级居家养老服务中心,分别由黄甲王家场社区(黄瓦居广场)、彭镇沿河村、西航港星月社区建设;新建4个县级县级标准化居家养老服务站,分别由黄甲(在黄瓦居广场)、公兴、黄水、彭镇(羊坪村)落实(居家养老服务站拟建休息床位36张);在新开工的农民安置小区规划建设居家养老服务站7个,凡有新建安置小区的镇街都应规划落实;年末择优命名10个日间照料中心。
至2015年底,全县应至少建成养老床位共计2793张,以我县老龄人口91671人计算,我县可提供的养老床位能达到老年人口数的3%以上,基本能实现机构养老目标。


 
       (二)从社区养老角度来看我县养老情况
       社区养老服务具有社区日间照料和居家养老支持两类功能,为家庭日间暂时无人或无力照护的社区老年人提供服务,让居家老年人获得生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化的社会服务。我县正加强老年人日间照料中心、托老所、老年活动中心(站)等社区(村)养老服务设施建设,鼓励社会组织和家政、物业等企业兴办或运营社区日间照料、老年活动中心等养老服务设施,支持社区开展老年文化体育娱乐活动。努力建立县级、乡镇(街道)、社区(村)居家养老服务网络,培育和扶持居家养老服务企业和社会组织,加快居家养老服务信息平台、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络建设,为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务。
       社区养老的主要途径应该是通过社区积极参与,以居家养老服务站为平台,完善配套设施设备、提高养老服务水平、增强养老辐射能力,达到站点为在家老人或者进站老人提供及时服务、老人就近享受养老服务的目的。居家养老服务站是指政府和社会力量依托社区,为60岁以上老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、卫生保健、体育健身、文化娱乐和精神慰藉等个性化养老服务的机构,是实现社区养老的载体和平台。
从表一分析可以看出,社区养老是我县养老事业的短板,却需要承载97%的养老任务,因此我县养老事业发展的重点在社区养老,发展的方向也在社区养老。
       为进一步推动我县社区养老服务工作,我县根据上级文件精神,出台了《双流县加快老龄服务社会化产业化发展的意见》(双办发〔2010〕70号)、《双流县扶持社会化养老机构发展专项资金管理办法》和《双流县标准化居家养老服务站建设实施方案》,明确了相关扶持政策,对新建和改建并取得执业许可等相关证照的社会化养老机构分别给予10000元和5000元的建设补贴,对依法取得执业许可等相关证照的社会化养老机构给予按每收住一个成都市户籍老年人每月100元的标准给予服务性床位补贴;对按照要求建设并经验收合格的居家养老服务站采取“以奖代补”的形式给予50-60万元的建设补贴和适当的营运补贴。
       同时,我县通过完善对60周岁及以上老人、为老服务工作者分别进行财政补助的政策进一步提高全县养老服务水平。具体措施是为80岁以上老人发放高龄补贴,将低保空巢老人居家养老服务补助经费纳入财政预算,对提供服务的老年志愿者给予低偿服务补助。
       我县从2011年开始在具备条件的社区进行建设试点工作,由民政牵头、乡镇管理、村委会具体负责,遵循面向老人、立足实用、不拘形式、注重实效的原则,坚持政府主导与社会参与相结合,购买服务与市场化运作相结合,专业化服务与志愿者服务相结合,无偿、低偿与有偿相结合。
       截至2013年底,全县现已建成居家养老服务站(包括社区微型养老机构)13个,2014年新建项目5个,预计至2015年底建成项目共计25个,力争实现每个镇街有养老服务中心、每个社区有养老服务站点、80%的村有养老服务站点的“十二五规划”目标。
       二、我县社区养老工作的主要问题
       (一)社区养老任务繁重、压力巨大
       我县已建和在建的居家养老服务站(包括社区微型养老机构)远不足以满足社区养老需求。从总量来看,离规划目标非常遥远;从分布来看,西航港、黄龙溪、九江等镇街约显富足,但部分镇街至今没有。全县社区养老工作任务繁重、压力巨大。
       (二)社区养老机构规划和用地困难
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、《四川省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(川府发〔2014〕8号)、《成都市人民政府关于加快社会化养老机构发展的意见》(成府发〔2011〕38号)等文件要求,要加强社区服务设施建设,统筹规划发展城市养老服务设施;明确各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时,必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准,分区分级规划设置养老服务设施;凡新建城区和新建居住(小)区,要按标准要求配套建设养老服务设施,并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用;凡老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的,要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施,不得挪作他用;发挥社区服务中心(服务站)和社区卫生、文化、体育及其他服务设施的养老服务功能;加快推进公共设施无障碍改造,扶持老年人家庭无障碍设施改造。但是,相关文件精神还未引起高度重视并得到贯彻落实,社区(村)养老服务设施建设规划和用地指标很难落实。
       (三)社区养老站点建设和营运困难
       社区养老站点(居家养老服务站、社区微型养老机构)属于集体性质养老机构,建设和管理的主体是村或社区,一次性建设投入较大;在验收合格给予一次性建设补助50-60万元后,全部依赖机构运作确保后续发展。多数机构采取会员制,吸纳服务区域内的老人自愿入会,在缴纳一定会员费后享受廉价而优质的养老服务,但赢利点缺失导致其自身造血功能和可持续发展潜力不足,很难长期运行。以西航港九龙湖居家养老服务站为例,建设投入(土地除外)约130万元,政府补助50万元,维持正常运行需要社区每年补贴30万元,经济状况一般的社区很难坚持。
       (四)社区养老机构注册登记困难
根据《养老机构设立许可办法》(民政部令第48号)和《养老机构管理办法》(民政部令第49号)要求,只有符合有关法规规定的养老机构设立许可的前置条件,养老项目申报主体方能向项目所在地的县级民政部门申请办理养老机构设立许可。许可的前置条件包括:符合市、县养老设施布局规划和有关规划管理技术规定,符合国家《老年人居住建筑设计标准GB/T50340—2003》,符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求以及其他有关条件;企事业单位、社会组织、个人和其他社会力量利用自有土地、房产改建养老机构的,应符合上述标准。目前,自有土地者未必符合规划,规划区域内未必有合适的投资运营者,并且需具备环保、消防、卫生等部门许可条件,进一步提高了设立许可的门槛,增加了养老机构注册登记的困难,更不能得到相关政策的扶持。
       (五)社区养老机构的用工困难
       社区养老机构规模小、利润薄,在用人上出现从业人员数量少、年龄大、素质低等不可避免的问题。一是数量少,且各机构的管理人员、护理人员全部是临聘人员,必然会使养老机构中必要的技术分工无法形成,必须是一人身兼数职才能确保日常工作基本正常运做。二是年龄大,全县社区养老机构负责人和工作人员的平均年龄均在50岁以上,年龄偏大的问题比较突出。三是素质低,养老机构中的负责人一般都是高中学历以下,少数护理人员还是文盲,更没有护理专业毕业的,只有一半左右经过市民政局组织的敬老院管理、护理培训,大部分没有这方面的业务知识。
       三、破解社区养老难题的对策措施
       (一)强化责任
养老机构建设和发展,政府扶持和推动是关键,毫无疑问扶持和推动养老机构建设和发展是政府的责任。政府的责任主要体现在制定养老服务规划、制定养老服务扶持政策、加大基本养老服务投入以及养老机构规范管理等方面。
       1、加强规划。规划部门要认真贯彻2013年国发35号文件,切实做好养老设施规划。一是制定养老机构发展总体规划。按照统筹考虑超前规划的原则,在科学分析老年人口发展趋势的基础上,结合十二五期间经济社会发展规划和城市建设规划,制定全县养老机构发展总体规划。二是完善养老设施布局规划。根据新区规划,进一步完善修订我县养老设施布局规划,按照老年人口比例及分布情况,将养老服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划,选点规划多层次、多种类型的养老服务机构。特别是在制定总体规划、控制性详细规划时,必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准,分区分级规划设置养老服务设施;凡新建城区和新建居住(小)区,要按标准要求配套建设养老服务设施,并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用;凡老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的,要限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施,不得挪作他用。三是综合发挥多种设施作用。要发挥社区公共服务设施的养老服务功能,加强社区养老服务设施与社区服务中心(服务站)及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接,提高使用率,发挥综合效益。支持和引导各类社会主体参与社区综合服务设施建设、运营和管理,提供养老服务。各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。
       2、完善政策。贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)文件精神,认真执行《成都市人民政府关于加快社会化养老机构发展的意见》(成府发【2013】38号)文件要求,结合我县养老事业发展的实际情况,建议县政府协调相关部门对银行贷款、土地、水电、煤气等方面的优惠政策,出台具有操作性的规定并加大督察力度,确保有关优惠政策能得到落实。
       3、加大投入。政府作为养老服务的责任主体理所当然地要加大投入促进养老事业的发展。一是要增加经费安排。要根据经济和社会发展相应增加财政对福利事业的投入比例,发挥财政投入对国有福利机构的主渠道作用。二是要兴建一批养老机构。要重点推进一批社会化养老机构建设,逐步提高居家养老服务站、社区微型养老机构建设比例及社会化养老机构床位数。三是开展公办养老机构改制试点。积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构,逐步通过公建民营等方式管理运营,开展服务项目和设施安全标准化建设,不断提高服务水平。
       4、规范管理。一是整合资源,建立养老服务指导中心。目前,我县民政局有老龄办、社事科、福利科、综合福利中心参与社会养老服务管理工作,规划、投资、建设、服务、指导、监管协调不够,难以形成公私联动、全程管理的强大合力。建议根据现状和相关法规,依托现有公办养老服务机构建立具有组织、管理、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心,强化对养老服务机构的行业管理和业务指导。二是强化管理,促成规范性管理文件生效。国务院、省、市已经出台多部关于养老机构服务管理的法规,如《养老机构设立许可办法》、《养老机构管理办法》、《成都市人民政府办公厅关于加快我市老龄服务社会化产业化发展的意见》、《成都市民政局关于进一步做好全市民办养老机构设置审批管理工作的通知》、《成都市民政局关于认真做好省级农村敬老院星级评定有关工作的通知》等,现在应进一步强化依法管理,确保已出台的规范性法规落地生根,产生社会效益。三是分工负责,加强行业管理。完整的老年福利事业管理主体应该有三个层面,即政府部门、行业组织、福利机构,其中行业组织的角色是无法替代的。行业组织作为养老机构的代表,更了解机构的现状和需求,提供的服务也会更具有针对性,对机构诉求的反应会更快。因此我们要筹建养老服务行业协会,通过行业协会研究制订统一的机构管理流程、服务规范、示范文本、行业公约和老年人入院评审制度等。
       (二)落实登记
       做好养老机构登记工作是当前促进和规范养老机构管理的重要工作。一是积极对上反映,修改调整相关政策法规,从促进养老公益事业发展的战略需要出发,进一步优化养老机构行政许可前置条件,建立养老机构分类许可登记管理办法,重点针对家庭类、社区类、微型养老机构,放宽准入条件。同时依据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、《四川省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(川府发〔2014〕8号)精神,市、县层面也应尽快出台相关实施意见,针对家庭、社区申办公益性的微型养老机构制定相对宽松的许可登记准入条件和要求。二是对未登记的养老机构要按照《养老机构设立许可办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等的有关规定和要求进行登记,如不符合登记条件的要按照要求进行整改在整改后办理登记手续,如果整改后仍不符合登记要求的要责令其停业。
       (三)提高素质
       加强养老机构人才队伍建设是提高养老机构服务水平、为老年人提供优质服务的重要保证。一是逐步提高养老机构工作人员的待遇。提高养老机构工作人员的待遇,吸引高素质的人到养老机构来工作是提高养老机构管理服务水平的关键。从调研的情况看,目前,养老机构工作人员的待遇普遍比较低,特别是镇(街道)养老机构负责人和护理人员的收入更是低于一般职工的收入水平。二是加强对养老机构工作人员的业务培训。探索建立全县养老护理人员培训基地,对养老机构的管理、服务人员进行机构管理、护理知识与技能的岗前培训、日常定期培训与轮训,逐步实行持证上岗制度。三是积极引进专业人才。在养老机构人才队伍建设方面,各养老机构不仅要从实际出发聘用一些成本相对比较低廉的临聘人员,而且还要着眼长远,加强专业人才队伍建设。要鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业、护理专业的高等院校毕业生到养老机构工作,并为他们创造良好的工作和发展环境,提升养老机构专业化管理水平。 
       (四)探索模式
       目前,我县养老机构经营管理模式主要有公建公营(主要接纳全县五保老人)、公建民营(拟主要接纳社会老人中困难群体)、民办公助(主要面向社会老人)等几种类型。同时,运行模式也比较单一:19家是公建公营为主,县、镇、村(社区)举办的敬老院和居家养老服务站,县财政给予一定的补助,镇(街道)村社区自收自支、自行运营;3家社区微型养老机构、1所正在建设的公建民营养老机构,由县财政投资建设,引入民间专业机构开展服务运营;2所民办养老机构,市县两级财政按照收住成都市户籍老年人100元/人/月的标准,给予服务性床位补贴进行运营。我们需探索一种模式,主要针对小型社区养老机构,尤其是通过降低许可门槛、放宽登记限制,推动居家养老服务站和微型养老机构有机结合,实现“以经营性收入补贴福利性支出”的目标,进一步提高小型社区养老机构的造血功能和可持续发展能力。
(责任编辑:admin)
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